Административно-правовые аспекты введения режима чрезвычайной ситуации

• СТЕПАНОВ Арсений Игоревичмагистр административного праваarseniy.step@mail.ru

В статье на основе анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики исследуются процедурные проблемы введения режима чрезвычайной ситуации. Выявлены системные расхождения между законодательной моделью и правоприменением: отсутствие императивных сроков действия режима ЧС, ретроспективное введение режимов чрезвычайной ситуации, значительные временные разрывы между возникновением экстраординарной ситуации и юридическим введением режима, а также правовая неопределённость процедуры повышения характера чрезвычайной ситуации и уровня реагирования. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в части установления срочности режима и чёткой процедуры отмены правовых актов при повышении уровня реагирования а чрезвычайную ситуацию.

Ключевые слова: дчрезвычайная ситуация, чрезвычайное положение, экстраординарное государственное управление, кризис, административно-правовой режим, административное усмотрение

Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации (далее также – режим ЧС) традиционно занимает одно из центральных мест в системе административно-правовых режимов Российской Федерации. В доктрине административного права накоплен значительный массив исследований, посвященных нормативному регулированию этого режима. Однако правоприменительная практика последних лет обнаруживает ряд системных проблем, свидетельствующих о существенном расхождении между установленной в законодательстве и анализируемой в научных работах моделью этого режима и его реальным применением.

В частности, остаются нерешенными некоторые процедурные вопросы введения и прекращения режима ЧС. Цель настоящей статьи – на основе анализа действующего законодательства и практики его применения выявить системные недостатки правового регулирования режима ЧС и предложить способы их устранения.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) [1] за период с 2022 по 2025 год на территории Российской Федерации произошло 1085 чрезвычайных ситуаций (далее также – ЧС), 17 из них имели федеральный характер. От чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за четыре года погибло 1339 человек, пострадало 1 556 471 человек. Совокупный материальный ущерб составил не менее 159 668 354, 139 тыс. рублей. Таким образом, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящее время являются одними из приоритетных задач государственного управления.

Нормативную основу правового режима чрезвычайной ситуации составляет Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [2] (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ).

Ключевое значение для понимания правовой природы исследуемого института имеет легальная дефиниция чрезвычайной ситуации, закреплённая в Федеральном законе № 68-ФЗ. Под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Из этого определения следует два принципиальных вывода.

Во-первых, законодатель формулирует определение по принципу перечисления конкретных происшествий (техногенные аварии, природные явления и др.), а указание на масштабы таких происшествий (т.е. масштаб негативного воздействия) отсутствует. Такой подход скрывает в себе риски правовой неопределённости, ведь не всякая экстраординарная ситуация может быть признана чрезвычайной и, следовательно, попадать под действие Федерального закона № 68-ФЗ. Так, до 2020 года под категорию чрезвычайной ситуации не подходило распространение опасных заболеваний. Чтобы обеспечить возможность применения законодательства о чрезвычайных ситуациях в условиях пандемии COVID-19, законодателю пришлось в срочном порядке расширить определение чрезвычайной ситуации Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ [3]. Без этих поправок, с формально-юридической точки зрения, использовать механизмы административно-правовых режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации в период пандемии COVID-19 было бы невозможно. Кроме того, обратим внимание и на полное отсутствие в рассматриваемом определении экстраординарных ситуаций социально-политического характера. Эта особенность вызывает немало научных дискуссий [4], однако представляет собой не ошибку, а сознательное разграничение законодателем оснований, по которым могут вводиться режимы чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения.

Во-вторых, в приведённой формулировке речь идёт именно о событии (факте объективной действительности), а не о правовом режиме как таковом.

Существенную роль в конкретизации признаков чрезвычайных ситуаций играет Приказ МЧС России от 5 июля 2021 г. № 429 «Об установлении критериев информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» [5]. Этот ведомственный акт фактически устанавливает классификацию событий (именуемых «источниками чрезвычайной ситуации»), а также конкретные критерии, позволяющие отнести событие к чрезвычайной ситуации. Несмотря на то что основная цель этого приказа ― обеспечение обмена информацией между органами государственной власти, данный документ можно рассматривать как условный классификатор, насчитывающий 2 типа (природные и техногенные чрезвычайные ситуации), 18 видов и 57 подвидов чрезвычайных ситуаций. Для каждого подвида установлены четкие количественные критерии (пороговые значения), при достижении которых событие может быть охарактеризовано как чрезвычайная ситуация.

Тем не менее ни названный приказ, ни Федеральный закон № 68-ФЗ не содержат понятия «режим чрезвычайной ситуации». Этот термин укоренился исключительно в правовой доктрине и в законодательстве встречается крайне редко. В то же время в большинстве научных работ, посвященных правовому регулированию и государственному управлению в условиях чрезвычайных ситуаций, самостоятельное определение понятию «режим чрезвычайной ситуации» также не приводится, его значение рассматривается как очевидное.

Если вновь обратиться к положениям Федерального закона № 68-ФЗ, то можно заметить, что под «режимом» в законе понимается лишь порядок организации деятельности органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС). Таких режимов насчитывается три: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности и режим чрезвычайной ситуации. В соответствии с пунктами 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ уполномоченный орган государственной власти посредством издания правового акта устанавливает режим функционирования РСЧС «чрезвычайная ситуация» в качестве ответа на состоявшееся событие природного или техногенного характера.

Таким образом, под общим термином «чрезвычайная ситуация» в научной литературе может одновременно пониматься три сущности:

сама чрезвычайная ситуация (фактическая чрезвычайная ситуация, происшествие), «режим» функционирования системы РСЧС (прямая законодательная трактовка) и, расширительно, административно-правовой режим в собственном смысле слова, то есть особая форма администра- тивно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Вышеописанная множественность понятий имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Так, само наличие «фактической» чрезвычайной ситуации не порождает для компетентного органа государственной власти обязанности ввести режим чрезвычайной ситуации. Этот вопрос находится в сфере административного усмотрения. Примером отсутствия прямой обязанности введения режима чрезвычайной ситуации может послужить уже упомянутая ранее пандемия COVID-19. Несмотря на наличие эпидемии (фактической чрезвычайной ситуации), высшие должностные лица субъектов Российской Федерации ограничились установлением режима РСЧС «повышенная готовность», а режим ЧС так и не был введен ни в одном из субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного можно признать не вполне корректным утверждение, согласно которому «юридическим фактом введения режима чрезвычайной ситуации является состоявшееся событие природного или техногенного характера» [6, с. 94]. Фактическая чрезвычайная ситуация только лишь может служить основанием для издания уполномоченным органом правового акта, устанавливающего режим функционирования РСЧС «чрезвычайная ситуация». До издания такого правового акта управления говорить о наличии «режима чрезвычайной ситуации» невозможно.

На основе мониторинга чрезвычайных ситуаций федерального характера и федерального уровня реагирования, произошедших в Российской Федерации за период с 2022 по 2025 год, были выявлены несколько важных юридических коллизий, связанных с процедурными аспектами введения и прекращения режима ЧС.

Анализ правоприменительной практики позволяет выделить шесть компонентов, наиболее часто встречающихся в правовых актах управления, которыми вводится режим ЧС:

1. Мотивировочная часть. Содержит краткое описание происшествия (как правило, осуществляется с использованием терминологии, содержащейся в вышеупомянутом приказе МЧС России от 5 июля 2021 г. № 429). Завершается выводом о признании случившегося чрезвычайной ситуацией; 2. Определение класса (т.е. «характера») ЧС на основании постановлений Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 и от 17 мая 2011 г. № 376; 3. Установление для соответствующего уровня системы РСЧС режима функционирования «чрезвычайная ситуация»; 4. Установление уровня реагирования на чрезвычайную ситуацию (объектовый, местный, региональный, федеральный или особый уровень); 5. «Пространственно-временной компонент».

Границы зоны ЧС могут определяться с использованием точной географической привязки (вплоть до координат) либо простым указанием на определенный населенный пункт или район. Устанавливается дата и время введения режима (как правило, режим начинает действовать со дня подписания акта, предельного срока действия не устанавливается, т.е. происходит введение режима «до устранения обстоятельств»); 6. Назначение руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации. В качестве руководителя, как правило, выступает председатель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Федерации, их заместители).

На практике эти шесть компонентов являются достаточными для корректного введения режима ЧС. При этом отмечается большое разнообразие подходов субъектов Российской Федерации к изданию рассматриваемых правовых актов управления. Дополнительно правовые акты управления могут содержать и конкретные поручения, непосредственно направленные на ликвидацию создавшейся ситуации (например, о проведении спасательных работ, о задействовании материальных резервов, о проведении эвакуации населения).

Наиболее часто в рассматриваемых правовых актах управления упускается или неверно применяется пространственно-временной компонент.

Например, срок действия режима чрезвычайной ситуации не указывается в принципе, то есть режим чрезвычайной ситуации устанавливается бессрочно, вплоть до его отмены. Положения Федерального закона № 68-ФЗ не содержат прямого указания на срочность режима чрезвычайной ситуации. В соответствии с пунктом 26 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и руководители организаций отменяют введенные режимы. Тем не менее вышеуказанное предписание систематически не соблюдается. Это противоречит правовой природе любых правоограничительных режимов. Бессрочность устанавливаемого режима идет вразрез с принципом временности, характерным для экстраординарного государственного управления [7].

Срок начала действия режима чрезвычайной ситуации указывается повсеместно, однако встречаются не вполне корректные случаи ретро- спективности. Например, ураган на юге России в конце ноября 2023 года привел к введению режимов чрезвычайной ситуации в Донецкой Народной Республике, в Республике Крым и городе Севастополе. Указом Главы ДНР от 30 ноября 2023 г. [8] режим чрезвычайной ситуации вводился с 27 ноября 2023 года. Аналогично и в Республике Крым режим чрезвычайной ситуации вводился с 27 ноября 2023 г. указом Главы Республики от 29 ноября 2023 года [9]. Наиболее интересная юридическая конструкция была применена в Приморском крае в связи с прохождением тайфуна «KHANUN» в августе 2023 года. Постановление Губернатора Приморского края [10] не содержало отдельного указания на дату введения режима чрезвычайной ситуации, однако вступало в силу со дня официального опубликования и применялось к «правоотношениям, возникшим с 12 августа 2023 года». Такие формулировки нельзя назвать логически и юридически корректными, однако, по нашему мнению, они могут иметь прямое практическое значение. Например, от факта наличия или отсутствия режима чрезвычайной ситуации, закрепленного правовым актом управления, зависит вопрос о возможности выплаты пострадавшим от ЧС компенсаций, получения иных мер поддержки.

Кроме того, фиксируется значительный временной разрыв между моментом возникновения экстраординарной ситуации и принятием решения о введении соответствующего режима ЧС.

Данная тенденция свидетельствует об отсутствии должной оперативности при принятии управленческих решений, что критично в условиях быстро развивающихся кризисных ситуаций. Например, от появления первых лесных пожаров до введения режима ЧС регионального уровня в связи с лесными пожарами в Забайкальском крае прошло более 50 дней [11], при том что масштабные лесные пожары, требующие введения режима ЧС, возникают в этом регионе фактически ежегодно. Другим примером может послужить крушение танкеров в Керченском проливе, произошедшее 15 декабря 2024 года и сопровождавшееся разливом нефти. На территории Краснодарского края режим чрезвычайной ситуации был введен лишь 25 декабря [12].

В вопросе введения режима ЧС отдельного внимания заслуживает процесс «перерастания» чрезвычайных ситуаций. Этот процесс возникает в том случае, если задействованных сил и средств оказывается недостаточно для ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий, то есть обстановка продолжает ухудшаться. Статья 7 Федерального закона № 68-ФЗ указывает на принципы необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайной ситуации. В соответствии с этими принципами нижестоящий уровень РСЧС должен полностью исчерпать собственные силы и средства, после чего происходит привлечение ресурсов вышестоящего уровня.

Процесс «перерастания» связан с изданием вышестоящим органом системы РСЧС правового акта управления, которым повышается характер чрезвычайной ситуации и уровень реагирования. Например, чрезвычайная ситуация регионального характера и уровня реагирования может быть введена высшим должностным лицом субъекта Федерации с целью ликвидировать существующую некоторое время муниципальную чрезвычайную ситуацию, с которой сам муниципалитет справиться не в состоянии. В случае, если чрезвычайная ситуация приобретает межрегиональный или федеральный характер и требует федерального уровня реагирования, такое решение принимается Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее – Комиссия) – координационным органом РСЧС федерального и межрегионального уровня. Отметим, что соответствующее решение, как правило, не оформляется отдельным правовым актом, а содержится в протоколе заседания Комиссии.

На практике подобное повышение уровня реагирования и характера ЧС встречается повсеместно. Однако остается неясной судьба правовых актов управления (и соответствующих режимов), введенных ранее на муниципальном или региональном уровне. Случаев, при которых вышестоящий орган прямо предписывал отменить принятые ранее нижестоящими органами правовые акты, не выявлено. Большинство вводимых в Российской Федерации режимов, подвергшихся «перерастанию», продолжают действовать одновременно на нескольких уровнях и действуют фактически бессрочно. Например, режим региональной чрезвычайной ситуации при прохождении циклона в Приморском крае в 2022 году действовал 1175 дней, вплоть до его отмены 3 октября 2025 года [13].

Таким образом, с юридической точки зрения, несколько режимов чрезвычайной ситуации разного уровня могут существовать применительно к одной ситуации одновременно. Например, лесные пожары в Республике Саха (Якутия) в 2022 и 2024 годах приводили к введению Комиссией чрезвычайной ситуации федерального характера и уровня реагирования, то есть имело место «перерастание» чрезвычайной ситуации. Несмотря на это, указами Главы Республики режимы чрезвычайной ситуации регионального характера и уровня реагирования отменялись лишь после устранения пожаров, а не после введения федерального уровня реагирования.

В то же время существует и прямо противоположный подход. Например, региональный режим чрезвычайной ситуации в Курской области в 2024 году был отменен Губернатором Курской области именно в связи с введением Правительственной комиссией федерального уровня реагирования [14]. С нашей точки зрения именно такой порядок «перерастания» следует признать верным. Параллельное существование нескольких режимов чрезвычайной ситуации (существование неотмененного правового акта управления) может приводить к серьезным сбоям в порядке управления, юридической неопределенности и дублированию полномочий.

Отметим еще одну негативную тенденцию.

Комиссия в принципе не отменяет вводимые режимы чрезвычайной ситуации федерального характера и уровня реагирования, за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах. Это связано с тем, что Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 376 в пункте 8.2 прямо предусмотрена обязанность должностного лица отменить режим чрезвычайной ситуации в срок не более 3 дней со дня устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Такая обязанность с 2015 года предусмотрена только для лесных пожаров, для всех остальных чрезвычайных ситуаций ограничения по длительности так и не были установлены, а вышеупомянутый пункт 26 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794, по неизвестным причинам, игнорируется правоприменительной практикой. Таким образом создается ситуация, при которой большинство «повышенных» до федерального уровня режимов формально остаются действующими на протяжении нескольких лет без какого-либо правового основания для их сохранения. Поскольку правовой режим чрезвычайной ситуации неразрывно связан с целым набором правоограничений, вводимых для целей стабилизации обстановки в зоне чрезвычайной ситуации и скорейшей ликвидации ее последствий, бессрочность действия таких режимов создает риски необоснованного ограничения прав и свобод граждан и фактической трансформации экстраординарных, временных по своей природе мер, в постоянно действующие.

Необходимо также отметить следующее. На одной территории одновременно может действовать несколько правовых актов о введении режима ЧС, принятых по разным основаниям (например, наводнение и лесной пожар в одном регионе). Это приводит к тому, что региональная подсистема РСЧС многократно переводится в режим функционирования «чрезвычайная ситуация», тогда как фактически она уже находится в этом состоянии на основании предыдущих актов. Так подсистемы РСЧС могут пребывать в режиме функционирования «чрезвычайная ситуация» непрерывно на протяжении нескольких лет и одновременно по нескольким основаниям.

Таким образом, анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о наличии существенной процедурной неопределенности в вопросах введения, действия и прекращения режима ЧС. Наиболее яркими проявлениями такой неопределенности выступают: бессрочный характер действия режимов ЧС, ретроспективное введение режимов ЧС, а также действие одновременно нескольких режимов ЧС на разных уровнях.

Для устранения выявленных недостатков целесообразно закрепить в Федеральном законе № 68-ФЗ указание на срочный характер режима чрезвычайной ситуации. Правовой акт управления, которым вводится соответствующий режим, должен определять момент возникновения фактической чрезвычайной ситуации, начало действия и первоначальный срок прекращения режима ЧС. При этом продление срока действия режима допустимо на основании отдельного мотивированного решения при сохранении фактической чрезвычайной ситуации (или ее опасных последствий). Установление каких-либо единых фиксированных сроков длительности режима ЧС, по аналогии с режимом чрезвычайного положения, не представляется возможным, поскольку продолжительность различных чрезвычайных ситуаций может существенно различаться.

Отдельного нормативного закрепления требует и порядок повышения характера чрезвычайной ситуации и уровня реагирования. Решение вышестоящего уровня РСЧС должно прямо определять судьбу ранее принятых актов управления нижестоящего уровня. По общему правилу параллельное существование режимов чрезвычайной ситуации в отношении одной чрезвычайной ситуации не должно допускаться. При этом решение вышестоящего уровня РСЧС может содержать отдельное указание на изменение или сохранение конкретных мер, установленных ранее на нижестоящем уровне. Такой подход позволит сохранить оперативность и непрерывность управления, не допуская избыточного дублирования режимов.

Список литературы

1. Государственные доклады МЧС России о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за 2022- 2025 гг. // МЧС России: официальный сайт. URL: https://mchs.gov.ru/deyatelnost/itogi-deyatelnostimchs-rossii (дата обращения: 25.07.2026).
2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.
3. Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020 г. № 14, ст. 2028.
4. Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (Пра- вовые и организационные аспекты): автореф. дис. на соиск. учен. степ. д.ю.н., спец. 12.00.13 / Старостин Сергей Алексеевич; Акад. упр. МВД России. — М. 2000. — 32 с.
5. Приказ МЧС России от 5 июля 2021 г. № 429 «Об установлении критериев информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/00012021 09160036?ysclid=ms1z7ekapu518790162 (дата обращения: 26.07.2026).
6. Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / Е.С. Болтанова, А.А. Здоровцева, О.А. Золотова и др.; отв. ред. проф. А.Ф. Ноздрачев. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2017. - 528 с.
7. Государство и право России в современном мире: сборник докладов XII Московской юридической недели: в 5 ч. Ч. 5. — М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2023. С. 123.
8. Указ Главы Донецкой Народной Республики от 30 ноября 2023 г. № 582 «О природной чрезвычайной ситуации регионального характера» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http://publication.pravo. gov.ru/document/8000202312010001?ysclid=mm3 4gxarij228767676 (дата обращения: 26.07.2026).
9. Указ Главы Республики Крым от 29 ноября 2023 г. № 275-У «О природной чрезвычайной ситуации регионального характера» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/documen t/9100202312010002?ysclid=ms279f3hs220039359 (дата обращения: 26.07.2026).
10. Постановление Губернатора Приморского края от 15 августа 2023 г. № 45-пг «О чрезвычайной ситуации регионального характера» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ document/2500202308150001?ysclid=mm34o2rj rl444727063 (дата обращения: 26.07.2026).
11. Постановление Губернатора Забайкальского края от 21 мая 2024 г. № 43 «О введении в лесах режима чрезвычайной ситуации регионального характера в границах Забайкальского края. // Официальный портал Забайкальского края: сайт. URL: https://media.75.ru//documents/191667/43- ot-21-05-2024.pdf (дата обращения: 26.07.2026).
12. Распоряжение Губернатора Краснодарского края от 25 декабря 2024 г. № 325-р «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Краснодарского края» // Официальный сайт Губернатора Краснодарского края и Администрации Краснодарского края: сайт. URL: https://admkrai.krasnodar.ru/content/1291/show/7 78120/?ysclid=ms1yzpv0yr530172605 (дата обращения: 26.07.2026).
13. Постановление Губернатора Приморского края от 3 октября 2025 г. № 72-пг «Об отмене на территории Приморского края режима чрезвычайной ситуации регионального характера» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ document/2500202510060005?ysclid=mm34u8dm yl297311481 (дата обращения: 26.07.2026).
14. Постановление Губернатора Курской области от 13 августа 2024 г. № 247-рг «Об отмене режима чрезвычайной ситуации регионального характера с региональным уровнем реагирования для органов управления и сил территориальной подсистемы РСЧС Курской области» // Официальный интернет-портал правовой информации: сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ document/4600202408150004?ysclid=mm351juj rd626502910 (дата обращения: 26.07.2026).

Скачать